Dote Unica Lavoro: dalla Regione Lombardia un esempio di innovazione da seguire

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di Francesco Giubileo e Simone Cerlini

La Dote Unica Lavoro (DUL), rappresenta lo strumento di Regione Lombardia per l’accompagnamento al lavoro dei disoccupati o per la formazione dei lavoratori ed è certamente tra i modelli operativi di politica attiva e servizi al lavoro più innovativi presenti in Italia[1]. Avviata ad ottobre 2013, la Dote Unica del lavoro riprende i principi cardini definiti dalla legge regionale 22/06 attraverso l’applicazione di tre importanti criteri operativi:

    • Centralità della persona, l’attore pubblico conferisce un voucher nominale (la dote) ai propri cittadini disoccupati o inoccupati che desiderano attivarsi per rientrare nel mercato del lavoro i quali sono liberi di scegliere (shop around) l’operatore che si ritiene più capace di rispondere ai loro bisogno
  • Orientamento al risultato, logiche di remunerazione dell’operatore prevalentemente sulla base del risultato raggiunto, per i disoccupati consiste nell’inserimento lavorativo (placement).
  • Budget iniziale per operatore: al fine di evitare forme di “oligopolio” da parte di pochi operatori privati viene assegnato inizialmente un ammontare massimo di spesa per ogni operatore.

Analogamente ai principi presenti nel Regno Unito (sistema BlackBox), i criteri operativi sono volti ad evitare comportamenti opportunistici da parte dei 190 soggetti accreditati al lavoro (che corrispondono a 747 sportelli territoriali), come ad esempio il noto fenomeno del “parcheggio” delle persone che sono prese in carico in attività di orientamento al lavoro, ma non effettivamente ricollocate.

Destinatari, fasce d’aiuto, il piano d’intervento personalizzato e durata della dote

 

La possibilità di accedere alla DUL è garantita ad un’ampia fascia di popolazione attiva, il termine “Dote Unica” dello strumento sta a indicare il superamento di un approccio parcellizzato delle policy riferite a specifici target. Infatti all’interno di un solo pacchetto integrato di politiche attive e servizi al lavoro possono confluire destinatari con caratteristiche professionali e occupazionali completamente diverse, per cui è possibile dire che la Dote è lo strumento universale delle politiche attive del lavoro in Lombardia per le persone in situazione di cambiamento o difficoltà occupazionale. In dettaglio,  i soggetti che possono presentare la domanda per accedere alla Dote Unica del lavoro, sono:

  • giovani inoccupati, residenti o domiciliati in Lombardia, fino a 29 anni compiuti.
  • disoccupati provenienti da unità operative ubicate in Lombardia, indipendentemente dalla tipologia di sussidio ricevuto o dalla categoria professionale posseduta prima della perdita del lavoro, compresi i dirigenti;
  • occupati, lavoratori di aziende ubicate in Lombardia, che si trovino nelle seguenti condizioni: o sospesi per cessazione d’attività, procedura concorsuale o in presenza di accordi che prevedano esuberi e percettori di Cassa integrazione Guadagni in deroga alla normativa vigente (CIGD) o Cassa Integrazione Guadagni Straordinaria (CIGS)Al fine di evitare una selezione/scrematura tra i destinatari (vale a dire per evitare che gli operatori prendano in carico solo persone con bassa difficoltà di ricollocazione), la Dote Unica Lavoro ha introdotto nei percorsi di reimpiego personalizzati la proporzionalità di aiuto, che si concretizza nell’introduzione del sistema delle fasce ad intensità di aiuto.
  •  

Maggiore è la difficoltà di reingresso nel mercato del lavoro (valutata in termini di effettiva distanza temporale dall’ultimo lavoro/episodio formativo) maggiori sono le risorse economiche ed i servizi dedicati alla persona per attuare il programma di reimpiego.

Ulteriori fattori che concorrono a determinare la difficoltà di reingresso nel mercato del lavoro, e quindi la fascia di appartenenza, sono il genere, l’età ed il titolo di studio. Il diverso valore assegnato ad ognuna di queste variabili determina l’appartenenza ad una delle quattro fasce individuate (Riquadro 1).

Riguadro 1 – Fasce ad intensità di aiuto
Fascia 1 Intensità di aiuto bassa persone che possono trovare lavoro in autonomia o richiedono un supporto minimo per la collocazione o ricollocazione nel Mercato del Lavoro
Fascia 2 Intensità di aiuto media persone che necessitano di servizi intensivi per la collocazione o ricollocazione nel Mercato del Lavoro;
Fascia 3 Intensità di aiuto alta persone che necessitano di servizi per un periodo medio/lungo e di forte sostegno individuale per la collocazione o ricollocazione nel mercato del Lavoro
Fascia 4 Altro aiuto persone che necessitano di servizi per il mantenimento della posizione nel Mercato del Lavoro (occupati).

Fonte: Nostre elaborazioni su Avviso Dote Unica Lavoro

Questa attività per la personalizzazione dei servizi, nota come profiling,  rappresenta a livello internazionale uno strumento ormai consolidato. Infatti, si pensi che in Australia e negli Stati Uniti d’America l’idea di applicare sistemi statistici di profilazione nei servizi per l’impiego risale agli anni 90’ . La vera novità del modello lombardo è l’affidamento del profiling a criteri oggettivi e non discrezionali, per cui l’assegnazione alle fasce di aiuto è realizzata automaticamente dla sistema informativo regionale.

Lo step successivo alla “profilazione” degli utenti è la definizione del Piano di Intervento Personalizzato (PIP) dei servizi di formazione e lavoro. La redazione del PIP consiste nella definizione del percorso che il destinatario deve seguire, ovvero nella selezione dell’offerta formativa e dei servizi che l’operatore, insieme alla persona, ritiene siano utili a perseguire gli obiettivi di inserimento occupazionale o di accrescimento delle  proprie competenze[2].

La persona, nel corso della Dote, può modificare o integrare il PIP con l’aiuto dell’operatore che l’ha presa in carico, nel rispetto del budget a disposizione per fascia e per area, secondo le modalità stabilite nel Manuale Unico[3].

La durata massima della DUL è di tre mesi per i destinatari in Fascia 1 e di sei mesi per i destinatari in Fascia 2 e 3. Entro questa durata l’operatore accreditato deve accompagnare il destinatario nel raggiungimento del risultato.

Il modello Dote Unica del lavoro, per i destinatari delle Fasce di intensità di aiuto 1,2,3 prevedono come risultato atteso, un principio cardine presente nel modello olandese, ovvero il “lavoro prima di tutto”. In altri termini, il percorso Dul si conclude positivamente quando la persona raggiunge le seguenti condizioni:

  • inserimento lavorativo, rappresentato dall’avvio di rapporti di lavoro subordinato o missioni di somministrazione della durata complessiva non inferiore a 180 giorni. La definizione di inserimento lavorativo comprende ogni forma di contratto di subordinazione, inclusa la somministrazione. Inoltre, la durata minima prevista, pari a 6 mesi, contempla eventuali interruzioni e proroghe di contratti più brevi.
  • Auto-imprenditorialità, rappresentato dall’iscrizione dell’impresa alla CCI e/o apertura di una partita IVA coerente con il business plan.

Qualora non raggiunga il risultato entro la scadenza della dote, la persona può attivare una nuova domanda di dote, entro un mese dal termine della dote o di un eventuale contratto di lavoro in corso (si può accedere al massimo a 3 doti, ad eccezione dei lavoratori in Fascia 4 che hanno l’opportunità di attivare una sola Dote). Se la nuova dote è attivata con lo stesso operatore, la persona potrà fruire del solo servizio di inserimento lavorativo al valore della fascia di partenza.

Paniere dei servizi

 

In generale, i servizi di base funzionali a comprendere le caratteristiche e le esigenze della persona sono erogati a titolo gratuito da parte di tutti gli operatori accreditati, mentre i servizi di orientamento, consolidamento delle competenze o altri intervisti specialistici sono scelti dai destinatari in base alle proprie esigenze all’interno di un paniere unico, tenendo conto che ogni fascia di aiuto ha un budget complessivo a disposizione, commisurato al suo livello di bisogno.

Inoltre, per i soggetti in Fascia 1 e 2, i servizi formativi sono condizionati all’attivazione di un tirocinio extra-curriculare o alla sottoscrizione di un contratto di lavoro utile al riconoscimento del risultato occupazionale[4], mentre per i soggetti in Fascia 3 i servizi formativi sono sempre ammessi.

I soggetti occupati in Fascia 4 possono fruire dei soli servizi di formazione connessi a periodi di riduzione di orario di lavoro a seguito di accordi contrattuali o sospensione senza possibilità di rinnovo, a seguito di accordi di Cassa integrazione guadagni in deroga. I servizi di formazione devono essere erogati fuori dell’orario di lavoro ed è esclusa la formazione continua.

I servizi ammissibili, le relative modalità di riconoscimento (a “processo” e a “risultato”), l’obbligatorietà, la ripetibilità e/o la condizionalità degli stessi sono definiti nel Quadro Regionale degli Standard minimi dei Servizi e tutte le Doti attivate dai destinatari in fascia 1-2-3 deve sempre contenere un servizio riconosciuto a risultato (inserimento lavorativo o autoimprenditorialità). Nel riguardo viene elencato in dettaglio il Paniere dei servizi offerti (Riquadro 3).

Riquadro 3 – Caratteristiche dei singoli servizi offerti nel modello Dul
Servizi di base I servizi di base (Accoglienza e accesso ai servizi, Colloquio specialistico, Definizione del percorso) sono i servizi essenziali per la presa in carico dei destinatari.
Accoglienza e orientamento

 

I servizi di accoglienza e orientamento consentono di orientare la persona nella ricerca del lavoro e di accompagnarla per tenere monitorati i suoi progressi nel percorso e “rimotivarla” nella ricerca dell’occupazione. Sono riconosciute le attività effettivamente svolte dall’operatore accreditato, secondo i massimali di seguito indicati.
Consolidamento competenze

 

I servizi di consolidamento delle competenze sono finalizzati ad ottenere o mantenere l’occupazione. Per le persone non occupate assume centralità il tirocinio extra-curriculare, della durata minima di 60 giorni, come opportunità di ingresso nel mondo del lavoro.
La formazione ed il servizio di coaching Possono essere erogati alternativamente e, per le fasce 1 e 2, gli stessi saranno riconosciuti solo ad integrazione di un’esperienza professionalizzante come il tirocinio o a fronte di sottoscrizione di un contratto di lavoro. Se l’operatore accreditato non procede all’attivazione del tirocinio o del contratto di lavoro per le durate minime previste, la formazione o il servizio di coaching eventualmente erogati restano a suo carico. Per i soggetti più difficili da collocare (Fascia 3) è ammessa l’erogazione di formazione, anche propedeutica alla ricerca del lavoro, o di un servizio personalizzato di coaching, indipendentemente dall’attivazione di un’esperienza professionalizzante o di un contratto di lavoro.

Per i soggetti occupati di Fascia 4 è ammessa la formazione permanente: per lo sviluppo e il consolidamento di competenze personali fuori dall’orario di lavoro; connessa a periodi di riduzione di orario di lavoro a seguito di accordi contrattuali (in particolare contratti/accordi di solidarietà) o sospensione, senza possibilità di rinnovo, a seguito di accordi di Cassa Integrazione Guadagni in deroga.

Certificazione delle competenze La acquisite in ambito non formale e informale è sempre ammessa. Sono riconosciute le attività svolte, secondo determinati massimali
Inserimento lavorativo

 

Il servizio di inserimento lavorativo consiste nelle attività svolte dall’operatore accreditato per trovare una nuova occupazione alla persona. Il servizio è riconosciuto a risultato, ossia solo dopo l’avvio di rapporti di lavoro subordinato o missioni di somministrazione della durata complessiva non inferiore a 180 giorni anche non continuativi e con aziende diverse.

Beneficiari di incentivi all’assunzione, nell’ambito della presente iniziativa, sono le imprese con sede operativa nel territorio della Regione Lombardia che assumono il fruitore della dote a seconda di alcune condizione, come i disoccupati da oltre 12 mesi. L’incentivo ha un valore massimo di € 3.000 per i contratti di lavoro subordinato di almeno 12 mesi e di € 8.000 per i contratti a tempo indeterminato ed è erogato in regime di esenzione ex Reg. (CE) n. 800/08.

Autoimprenditorialità La persona orientata ad un progetto autoimprenditoriale sceglie un servizio dedicato, alternativo al percorso di inserimento lavorativo, di cui sopra. Il servizio è riconosciuto a risultato, ossia solo dopo l’avvenuta iscrizione dell’impresa alla CCIAA e/o apertura di una partita IVA coerente con il business plan effettuato.

Fonte: Nostre elaborazioni su Avviso Dote Unica Lavoro

Lo schema seguente mette in relazione la remunerazione degli operatori dei Servizi a seconda della fascia ad intensità di aiuto. (Schema 4).

Schema 4 – Schema generale remunerazione dei Servizi per fasce di aiuto

Fonte: Nostre elaborazioni su Avviso dote unica lavoro

I destinatari non devono partecipare finanziariamente alla Dote e l’operatore non può percepire altri finanziamenti a copertura delle stesse unità di costo già finanziate da Regione Lombardia nell’ambito della Dote.

 

Budget operatori

L’assegnazione del budget per operatore funziona in più fasi: l’assegnazione iniziale del budget e la redistribuzione delle bugdet dopo la fase di monitoraggio. All’avvio del sistema ogni operatore accreditato per i servizi al lavoro ha a disposizione un «budget» inteso come soglia massima di spesa all’interno della quale l’operatore accreditato al lavoro può attivare Doti.

La soglia massima non costituisce assegnazione formale di risorse ed è valida dall’avvio dell’iniziativa fino al momento della ridistribuzione delle risorse. L’operatore può monitorare l’andamento della propria soglia attraverso un contatore sul sistema informativo, ogni dote avviata fa scalare l’importo dal contatore, l’importo che viene scalato corrisponde a quello richiesto nel Piano d’Intervento Personalizzato.

Alla scadenza della dote, le eventuali economie derivanti dalla mancata erogazione dei servizi previsti nelle doti assegnate tornano nella disponibilità di Regione Lombardia e non sono più a disposizione del budget del singolo operatore sino a nuova ridistribuzione.

L’andamento delle risorse viene verificato ogni 90 giorni. Qualora, alle date prefissate, l’utilizzo complessivo delle risorse superi l’80% della disponibilità stanziata dall’avviso, si procederà alla ridistribuzione delle risorse non utilizzate dagli operatori. Tale ridistribuzione delle risorse verranno riassegnate agli operatori proporzionalmente alla capacità di ricollocazione, valorizzando coloro che si sono dimostrati più efficaci nel ricollocare e terrà conto della capacità di collocazione dei soggetti più svantaggiati (Fascia 3).

L’andamento, in termini percentuali, dell’utilizzo delle risorse complessive o l’eventuale aggiornamento delle soglie per operatore viene pubblicato nella Bacheca del profilo operatore della piattaforma informatica “Cruscotto Lavoro” (cruscottolavoro.servizirl.it).

La ripartizione del budget disponibile per operatori e suddivisa in tre quote (Tabella 2). La prima delle tre componenti è la quota fissa data dall’equa ripartizione, tra tutti gli operatori accreditati al lavoro. La quota fissa per ogni operatore ammonta quindi a € 62.286. Ai nuovi operatori, o agli operatori che non hanno partecipato agli Avvisi di Dote Ricollocazione 2011 e 2012 e Dote Tirocini 2012, è attribuita la sola componente fissa.

Tabella 2 – Risorse disponibili per attività – Avvio della Dote Unica del lavoro.

Ripartizione quote Valore in Euro Percentuale
Quota fissa (62.286 euro per tutti i soggetti accreditati). 10.900.000 25
Quota variabile proporzionale al valore delle doti liquidate 17.440.000 40
Quota variabile proporzionale ai risultati occupazionali 15.260.000 35
Totale 43.600.000 100

Fonte: Nostre elaborazioni su Avviso Dote Unica del lavoro

La seconda componente è la quota variabile proporzionale al valore delle doti liquidate, è calcolata sulla base della quota di risorse liquidate al singolo operatore sul totale delle liquidazioni effettuate nell’ambito degli avvisi Dote Ricollocazione 2011 e 2012 e Dote Tirocini 2012. La quota variabile è, quindi, determinata ripartendo tra gli operatori l’importo di € 17.440.000 in misura proporzionale alla quota liquidata a favore di ciascuno di essi, nell’ambito degli avvisi precedentemente indicati.

Infine, l’ultima componente è la quota variabile proporzionale ai risultati occupazionali calcolata sulla base della capacità di ricollocazione realizzata da ciascun operatore nell’ambito della Dote Ricollocazione 2011 e 2012, calcolata come percentuale del numero di ricollocati (doti liquidate a risultato) sul numero di doti per cui sono stati liquidati i servizi a processo. La quota variabile è determinata ripartendo l’importo di € 15.260.000 proporzionalmente alla capacità di ricollocazione degli operatori. Il 20% delle risorse della quota variabile è dedicato a valorizzare gli operatori che hanno registrato risultati occupazionali superiori alla media.

 

Primi risultati e considerazioni conclusive

Riassumendo quanto descritto in questo capitolo, una volta verificati i requisiti della persona, l’operatore ne supporta la profilazione nel sistema informativo che sulla base delle caratteristiche del destinatario (stato occupazionale/distanza dal mercato del lavoro, titolo di studio, genere, età) definisce in automatico l’appartenenza ad una fasce di intensità d’aiuto. A questo punto la DUL prevede che la persona abbia diritto a fruire di una serie di servizi funzionali ai fabbisogni di qualificazione e/o inserimento lavorativo fino ad un determinato valore finanziario a seconda della fascia di “intensità d’aiuto” a cui la persona viene assegnata.

L’obiettivo centrale del modello Dote Unica del lavoro è quello di far tornare al lavoro chi, per differenti motivi, è stato lontano da esso. Le risorse complessive, che fanno riferimento all’ultimo monitoraggio del 07/01/2015, sono di 93 milioni di euro, che fanno riferimento ai 48 milioni iniziali più un successiva ampliamento della spesa complessiva attraverso i fondi comunitari[5]

Le doti assegnate alla fascia di intensità alta sono 25.025 e corrisponde al 51% del totale, mentre la Fascia 2 e 1 corrispondo a circa il 37% del totale, mentre riveste un ruolo marginale la Fascia 4 (Schema 5).

Schema 5 – Stato dell’arte delle prese in carico

Fonte: Dati Monitoraggio sintetico Dote Unica Lavoro 07/01/2015, Regione Lombardia.

Osservando la distribuzione dei destinatari, dal monitoraggio non emergono significative differenze di genere (54 % maschi), mentre il 67% del campione risulta avere come titolo di studio un diploma. Inoltre il campione è prevalentemente giovane il 51% ha meno di 34 anni e in generale più del 75% dei destinatari è un under 45 e infine si tratta prevalentemente di disoccupati (più del 70%). In altre parole, l’idealtipo della Dote Unica del lavoro è un giovane Under 45’ disoccupato, con un titolo di studio medio alto (laurea o diploma).

Infine, il numero di destinatari avviate al lavoro attraverso la Dul è di 30.812, che corrisponde circa al 63% delle Doti assegnate. Il risultato dell’inserimento lavorativo, cioè contratti di lavoro superiori ai 180 giorni, è stato raggiunto da  12173 persone, che corrispondono al 27,8% del totale degli avviati al lavoro tramite la Dote Unica del lavoro (Schema 6).

Schema 6 – Numero di persone avviate al lavoro

Fonte: Dati Monitoraggio sintetico Dote Unica Lavoro 07/01/2015, Regione Lombardia.

Il modello DUL, sembra aver contrastato adeguatamente il parcheggio in attività di orientamento e formazione, nota criticità delle precedenti esperienze come la Dote Lavoro, inoltre sembra aver prodotto un forte orientamento degli operatori verso i soggetti appartenenti alla fascia di alta intensità di aiuto che rappresenta uno dei principali obiettivi dello strumento. Le possibili aree di sviluppo del sistema delle politiche attive del lavoro di Regione Lombardia riguardano:

  • ulteriore segmentazione delle Fasce: come avviene in Olanda, Germania, Svezia e Australia prevedere almeno una Fascia di aiuto ancora più intensiva della terza.
  • un sistema di orientamento per la persona: prevedere un sistema di valutazione continua degli operatori per orientare i possibili destinatari e rendere effettiva la libera scelta.
  • u sistema di orientamento per gli operatori: prevedere la pubblicazioni di dati sulle imprese che assumono, in particolare con evidenza delle imprese che assumono soggetti deboli, anche grazie all’elaborazioned ei dati delle Comunicazioni Obbligatorie.

L’ultimo punto è fondamentale, in quanto è necessario evitare che alcuni enti accreditati (profit, non profit o pubblici) respingano soggetti molto lontani dal mercato del lavoro, come i disoccupati di lungo periodo Over 55’.

Sarebbe inoltre importante, per una politica tanto innovativa, una valutazione degli effetti contro fattuale per verificarne l’impatto al netto delle dinamiche spontanee.

[1] Le Delibere più rilevanti per conoscere nel dettaglio lo strumento sono: DDUO n. 9308 del 15 ottobre2013 Avviso Dote Unica Lavoro – Attuazione della DGR n. 555 del 02/08/2013 e n. 748 del 04/10/2013; DGR X/748 del 4 ottobre 2013 Allegato 2 Modello di budget per operatore; DDUO n. 8617 del 26 settembre 2013 e DDUO n.1355 del 19 febbraio 2013 Quadro regionale degli standard minimi dei servizi al lavoro – Offerta dei servizi formativi; DGR X/748 del 4 ottobre 2013 Allegato 3  “Il sistema delle fasce ad intensità di aiuto”; DGR n.2257 del 1 agosto 2014 Ulteriori determinazioni relative a Dote Unica Lavoro.

[2] La richiesta di accesso alla Dote e il PIP sono sottoscritti dal destinatario della Dote e dall’operatore accreditato, il tutto viene registrato nel sistema informativo Gefo.

[3] Qualora la persona intenda cambiare l’operatore che l’ha presa in carico può rinunciare alla dote prima della sua scadenza naturale; la persona può attivare, successivamente, una nuova dote ripartendo dalla fascia d’aiuto corrispondente alle caratteristiche del momento. La nuova Dote può includere solo i servizi ripetibili o che non sono stati fruiti in passato fermo restando il rispetto dei massimali per area e per fascia, al netto del valore dei servizi già fruiti nella dote rinunciata.

[4] I Servizi formativi potranno essere inseriti nel PIP, quindi erogati anche prima dell’avvio del tirocinio o della sottoscrizione del contratto, fermo restando che potranno essere liquidati solo a seguito dell’inserimento del codice COB relativo al tirocinio o al contratto della durata minima prevista e riconosciuti entro il periodo di validità della dote. La durata minima del tirocinio è di 60 giorni. La durata minima del contratto di lavoro è di 180 giorni anche non continuativi e con aziende diverse.

[5] La DGR n.2257 del 1 agosto 2014 ha previsto al fine di assicurare l’efficacia della spesa della programmazione 2007-2013 e la continuità delle i prese in carico, l’iniziativa Dote Unica Lavoro, potrà proseguire il percorso di attuazione a valere sulle risorse del POR FSE 2014-2020.

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