Politiche attive: meglio lo Stato o le Regioni?

Francesco Giubileo

 

Le politiche attive del lavoro sono tutte quelle politiche volte al collocamento/ricollocamento delle persone inoccupati e disoccupati. Nel 2002, Eurostat e Ocse, stimavano che Francia, Germania e la maggioranza dei paesi scandinavi, spendevano più dell’1% del proprio Prodotto interni lordo in politiche attive (significa che in Germania si spendeva oltre 20 miliardi euro all’anno).

Dal punto di vista della sussidiarietà orizzontale, vi è un crescente consenso verso la netta separazione tra governo dei servizi ed erogazione delle attività (servizi di orientamento, mediazione e formazione professionale). Una modernizzazione dei Pes (termine per definire i Servizi pubblici per l’impiego a livello Europeo)[i] che li vede al centro di una forte rete di cooperazione se non di collaborazione con altri attori (profit e non-profit) sul mercato del lavoro[ii] .

L’esternalizzazione dei servizi pubblici non è un fenomeno nuovo[iii]. Tuttavia, mentre in passato l’appalto era relativo al processo (ovvero alla sola erogazione del servizio), oggi l’attenzione si è spostata verso la “stipula” di contratti di rendimento[iv]. Un sistema che vede coinvolti una vasta gamma di attori, dove i Pes sono i  “conduttori” di una complessa sinfonia di attività del mercato del lavoro.

La vera incognita è se questo ruolo di conduttore è meglio realizzarlo a livello centrale oppure a livello Sub-nazionale. In particolare, il dibattito si concentra sulla lunga fase di decentramento amministrativo dei servizi pubblici avvenuta in Europa negli ultimi decenni, ispirandosi ai principi della New Public Management[v], si considerava i Pes sub-nazionali (in Italia Regioni/Province) meglio attrezzati per orchestrare sinfonie in sintonia con i gusti locali[vi].

Non tutti i paesi hanno deciso di delegare tali competenze e addirittura alcuni intendono ri-centralizzare le funzioni attribuite a livello locale, esattamente quanto intende fare il Governo Renzi con la Riforma del Jobs Act e l’eventuale modifica del Titolo V della Costituzione.

I pregi e difetti della gestione a livello regionale dei Servizi pubblici per l’impiego

Il dibattito sui meriti o svantaggi del decentramento, inteso come “trasferimento di responsabilità per le politiche pubbliche” dal livello nazionale a quello sub-nazionale (in alcuni casi addirittura municipale), è un tema che riguarda praticamente tutti i paesi dell’Unione Europea; nel 2011 Mosley ha pubblicato un vero e proprio manuale[vii], che in queste pagine si tenterà di sintetizzare.  Innanzitutto esistono due tipi di decentramento: decentramento amministrativo in cui ai Pes regionali o locali sono attribuiti maggiori margini di flessibilità nella realizzazione degli obiettivi di politica nazionale; decentramento politico (noto come devolution), che di solito comporta una delega di responsabilità di ampia portata per i Pes sub-nazionali (regionali, statali, o comunali) anche per quanto riguarda i livelli di governo[viii].

Accanto alla differenziazione tra decentramento amministrativo e politico, Mosley definisce sette “componenti” di decentramento, quali: Flessibilità di bilancio (livello di libertà dei Pes sub-nazionali nella gestione delle risorse finanziarie); Flessibilità nel programma (quanto gli strumenti progettati centralmente possono essere adattati, oppure la libertà dei Pes sub-nazionali di progettarne dei nuovi modelli); Risorse Umane (misura la libertà dei PES sub-nazionali nel reclutamento, nella formazione e nella retribuzione del proprio personale); Ammissibilità (misura la libertà da parte dei decisori locali di definire i criteri di accesso alle politiche attive del lavoro); Consegna del Servizio (misura quanto i Pes Sub-nazionali possono modellare i processi organizzati, in particolare la gestione e raccolta dei dati amministrativi); Outsourcing (misura con cui PES sub-nazionale possono contrattare e strutturare la fornitura dei servizi al lavoro o formazione professionale tramite fornitori esterni); Obiettivi di performance (misura quanto i PES sub-nazionale possono strutturare gli indicatori volti alla verifica delle prestazioni utili al raggiungimento dei risultati).

La tendenza verso la regionalizzazione del settore pubblico è certamente un tema di grande attualità ed è attuato in modo eterogeneo da molti paesi, grazie alle elaborazioni di Mosley e al rapporto Performance management in public employment services[ix] è possibile definire una schema comparativo.

Fonte: Elaborazioni da Nunn A., (2010), Performance management and neo-liberal labour market governance: the case of the UK, in Sun W., Stewart J., Pollard D. (a cura di) Reframing Corporate Social Responsibility: Lessons from the Global Financial Crisis (Critical Studies on Corporate Responsibility, Governance and Sustainability, Volume 1, Emerald Group Publishing Limited, Bingley, Uk; Mosley H.,(2011), Decentralisation of Public Employment Services. European Commission, Pes to Pes, Brussels;

A ciò si aggiunge, che secondo Weishaupt[x] (2014) le Regioni (o sub-Regioni) sono istituzioni in grado di realizzare pianificazioni territoriali o definire programmi di ricollocazione in maniera efficiente e “su misura” quanto e come lo Stato. La criticità non è il livello di governo (Stato o Regione), ma piuttosto la sua concreta attuazione, dove emergono in molti casi difficoltà di vedere nella pratica quanto previsto dal legislatore. Mosley[xi], Froy et al.[xii], e Wood[xiii] delineano diversi argomenti teorici a favore e contro il decentramento, che sono riassunti nel seguente schema.

Schema 2 – Pro e contro Decentralisation
Indicatori	Vantaggi	Svantaggi
Informazione	Decisori locali conoscono meglio le esigenze locali e quindi elaborare strategie migliori;	Decisori locali possono non avere la conoscenze ed esperienza adeguata per lo sviluppo “coeso” di strategie;
Adeguatezza della politica attiva del lavoro	Sensibilità e adattamento della politica alle esigenze locali	Variazione della politica può essere a svantaggio di alcuni (viola il diritto a uguale trattamento); frammentazione della politica nazionale; qualità irregolare.
Innovazione nelle proposte	Flessibilità locale promuove la concorrenza verso l’alto	Flessibilità locale porta ad una duplicazione di processi / attività e quindi spreca risorse; può produrre risultati aberranti (negativi); difficile reagire rapidamente ai cambiamenti del mercato del lavoro nazionali
Performance Management	Si promuove una performance basata sulle necessità della comunità locale. Un modello di Performance management locale consente di realizzare con più facilità e affidabilità analisi contro-fattuali per valutazioni empiriche, maggiore facilità di includere variabili di contesto come (ad esempio tendenze economiche, produttività, selezione del gruppo di controllo, ecc..)	La politica locale può essere in contrasto con gli obiettivi nazionali (“localismo”); si può anche ridurre la responsabilità se questa è intesa in maniera differente rispetto al livello nazionale. Gestione centralizzata delle prestazioni sulla base di indicatori comuni consente attività di valutazione comparativa per il confronto dei risultati tra i Pes in regioni diverse.

Fonte: Elaborazioni da Mosley H.,(2011), Decentralisation of Public Employment Services. European Commission, Brussels; Weishaupt T.,(2014), Central Steering Local Autonomy Analytical, Pes to Pes Dialogue, Brussels.

Nel primo schema risulta chiaro che non esiste un modello unico di “decentramento” e come sottolineano Mosley[xiv] e Weishaupt[xv] non è a senso unico, ma piuttosto una strada a doppio senso con molte corsie.  In altre parole, gli sforzi per decentrare alcuni aspetti amministrativi o di governance può richiedere la ri-centralizzazione di altri componenti. Una sorta di “Up-and-down” dove  i movimenti possibili nel tempo sono frutto di compromessi nel quale il decentramento deve essere sempre un mezzo per un fine volto ad  una migliore efficacia o efficienza delle politiche attive del lavoro.

Osservazioni conclusive

Sulla base di schemi precedenti e approfondite discussioni in campo internazionale, sono emerse alcune soluzioni in grado di realizzare un devolution senza produrre effetti indesiderati.

Schema 2 – Soluzione Decentralisation
Indicatori	Raccomandazioni
Indicazione generale	Flessibilità locale per sviluppare strategie congiunte, strutture di governance multilivello in grado di garantire a livello Regionale piena padronanza dell’ambito gestionale e anche di budget. È necessaria la definizione di standard minimi definiti a livello nazionale per ridurre la frammentazione (senza escludere modelli Sub-Regionali che presentano una ricchezza di informazioni maggiore).
Innovazione	Scambio di informazioni, ad esempio, attraverso manuali nazionali che ritraggono le innovazioni locali / buono pratiche; va introdotta la possibile rotazione del personale e la definizione di workshop congiunti per lo scambio di reciproche esperienze.
Performance Management	Il decentramento deve essere accompagnato da moderni sistemi di monitoraggio delle prestazioni attraverso obiettivi e indicatori quantificati e consentire valutazioni sistematiche; I sistemi di gestione delle prestazioni devono essere progettati “a due vie” dove gli attori locali possono deliberare senza entrare in conflitto con l’attore centrale; Definizione di procedure nazionali per raccolta e gestione dei dati in grado di garantire la comparabilità attraverso indicatori comuni. È necessario il monitoraggio e la verifica della raccolta dei dati locali (ad esempio attraverso comitati consultivi o “comitati d’esame”, che possono includere le parti sociali, gli attori della società civile, o docenti universitari); Fornire incentivi (premi e sanzioni) per garantire l ‘impegno da parte del personale.

Fonte: Elaborazioni da Wood D., (2011), Managing Accountability and Flexibility in Labour Market Policy, Issues Paper, OECD Publishing; Froy, F., Giguère, S., Pyne, L. & Wood, D. E. 2011. Building Flexibility and Accountability Into Local Employment Services: Synthesis of OECD Studies in Belgium, Canada, Denmark and the Netherlands, OECD Publishing.

Confrontando lo Schema 1 con lo Schema 3 risulta lampante quale sia il problema italiano, non è la regionalizzazione delle politiche attive (caratteristica non unica nel palcoscenico europeo), ma è la totale assenza di strumenti valutativi dei servizi pubblici per l’impiego in Italia. Il nostro paese è l’unico in Europa (assieme a Malta e Slovacchia) che non raccoglie nessun dato sulle prestazioni (se non sporadici casi “auto-prodotti e per merito dei singoli dirigenti locali) , ma soprattutto come segnala Weishaupt[xvi] l’elemento di successo o meno presente in Germania, Finlandia, Irlanda e Polonia (sistemi molto differenti tra loro) sono le sanzioni nei confronti dei Pes Sub-nazionali o dei propri operatori  inadempienti o incompetenti.  Spero che le priorità della nuova Agenzia Federale/unica del lavoro non sia quello di riprendersi competenze, quanto piuttosto obbligare/aiutare le Regioni al raggiungimento di determinati obiettivi attraverso l’analisi di indicatori chiari, comparabili e il più possibile oggettivi.

[i] Il termine non va confuso con quello di Centri per l’impiego, che rappresentano invece il braccio operativo delle politiche del lavoro. In Olanda i Centri per l’impiego sono stati chiusi dal 2002; anche in Australia Centrelink pubblico non fa altro che indirizzare i clienti verso l’operatore privato più adeguato ai loro profili; nel Regno Unito nei programmi Employment Zones i privati hanno il pieno controllo delle politiche del lavoro.

[ii] Si veda: Nunn A., (2010), Performance management and neo-liberal labour market governance: the case of the UK, in Sun W., Stewart J., Pollard D. (a cura di) Reframing Corporate Social Responsibility: Lessons from the Global Financial Crisis (Critical Studies on Corporate Responsibility, Governance and Sustainability, Volume 1, Emerald Group Publishing Limited, Bingley, Uk; European Commission, (2013), Successful Partnerships in Delivering Public Employment Services. Autor: Scoppetta A. Pes to Pes Dialogue; Weishaupt T.,(2014), Central Steering Local Autonomy Analytical, Pes to Pes Dialogue, Brussels. I documenti sono disponibili al seguente sito: www.ec.europa.eu (aggiornato a settembre 2014).

[iii] Si veda: Sclar, E. D., (2000), You Don’t Always Get What You Pay For: The Economics of Privatization. Ithaca: Cornell University Press;  Kelman, S. J., (2002), Contracting. In: Lester M. Salamon, ed., The Tools of Government: A Guide to the New Governance. New York: Oxford University Press.

[iv] Behn, R. D. e Kant P. A.,(1999), Strategies for Avoiding the Pitfalls of Performance Contracting. Public Productivity and Management Review 22:470–489.

[v] Oecd 1999. Decentralising Employment Policy: New Trends and Challenges, OECD Proceedings: The Venice Conference; Oecd 2003. Managing Decentralisation. A New Role for Labor Market Policy, Paris, Organization for Economic Cooperation and Development; OCSE, (2009), Flexible Policy for More and Better jobs. Il documento è disponibile al sito: http://www.oecd.org (aggiornato a settembre 2014).

[vi] Si veda: Mosley H.,(2011), Decentralisation of Public Employment Services. European Commission, Brussels; Weishaupt T.,(2014), Central Steering Local Autonomy Analytical, Pes to Pes Dialogue, Brussels; Weishaupt, J. T. 2010. A Silent Revolution? Management Ideas and the Reinvention of European Public Employment Services. Socio-Economic Review, 8, 461-486.

[vii] Vedi sopra.

[viii] Si trasformano in legislatore esclusivo o complementare al livello statale e hanno anche autonomia in termini di gestione della spesa.

[ix] Si veda: Nunn A.,(2012), Performance management in public employment services, European Commission. Il document è disponibile su ec.europa.eu (aggiornato dicembre 2014).

[x] Weishaupt T.,(2014), Central Steering Local Autonomy Analytical, Pes to Pes Dialogue, Brussels. I documenti sono disponibili al seguente sito: www.ec.europa.eu (aggiornato a settembre 2014).

[xi] Mosley H.,(2011), Decentralisation of Public Employment Services. European Commission, Brussels;  Mosley H., (2012), Accountability in Decentralised Employment Service Regimes, OECD Publishing;

[xii] Froy, F., Giguère, S., Pyne, L. & Wood, D. E. 2011. Building Flexibility and Accountability Into Local Employment Services: Synthesis of OECD Studies in Belgium, Canada, Denmark and the Netherlands, OECD Publishing.

[xiii] Wood D., (2011), Managing Accountability and Flexibility in Labour Market Policy, Issues Paper, OECD Publishing.

[xiv]Mosley H.,(2011), Decentralisation of Public Employment Services. European Commission, Brussels;  Mosley H., (2012), Accountability in Decentralised Employment Service Regimes, OECD Publishing.

[xv] Weishaupt T.,(2014), Central Steering Local Autonomy Analytical, Pes to Pes Dialogue, Brussels. I documenti sono disponibili al seguente sito: www.ec.europa.eu (aggiornato a settembre 2014).

[xvi] Vedi sopra.